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提要：随着社会的急剧发展和治理需要的不休升级，基层社会治理创新已成为推动国度治理系统和治理能力现代化的关键；闵缁嶂卫泶葱卤匾侄悦穸嘈枰拿舾行，实时响应社会变动，以确；阒卫淼男悦褪视π。未来，基层社会治理创新应越发注沉多元主体的协同合作，打造共建共治共享的治理格局，让基层成为社会和谐与发展的倔强基石。若何在维持社会活力的同时，提升治理效能，确保服务质量和民多参加度，是基层社会治理创新的主题。这一过程中，加强基层党的建设、构建“三治融合”的治理系统、优化服务治理机造、提升治理共同体能力等都是不成或缺的身分。本专题文章旨在深刻探求基层社会治理创新的可持续蹊径，在总结成功经验的基础上，揭示基层社会治理创新的内涵动力和可能面对的挑战，为推动基层社会治理创新持续深入提供思路和战术。

中共二十届三中全会提出“高效办成一件事”。在由传统农业社会向现代工业社会的转变过程中，我国的基层治理在由直接“管人”向直接“处事”转变，并要求化繁为简、以简驭繁，将复杂的事务办理简约化，实现高效优质办成事。

一、现代基层治理要求化繁为简

近些年来，随着基层事务日益增多，基层工作难、职守沉，人民处事难、定见大。这些问题只是景象，其深层原因是我国在经历传统农业社会向现代工业社会的转变，并要求基层治理适应这一转变。

黄宗智以传统中国基层社会矛盾纠纷处置为例，提出了“集权的简约治理”概想，以为“只管高层权势极度‘集权化’，但是分歧于现代官僚当拘陌其使用的正式监督和大局化文书，清代利用准官员和纠纷解决机造进行处所治理的步骤也许能够用‘简约治理’和‘简约主义’来概括”。这一概括甚为精当。但是，治理作为上层构筑的领域总是成立在肯定的经济社会基础之上的。传统农业社会的“简约治理”与其时经济社会的“单一事务”有关。

我国传统农业经济以一家一户为单元，自食其力，相对封关，生涯单一，事务也单一。民多的开门七件事“柴米油盐酱醋茶”以及出产活动，重要以一家一户为单元办理。少量的公共事务以宗族和村落为单元办理。只有极少数事务由官府办理。与此同时，幼农经济渣滓有限，若是大幼事务都由官府处置，必然造成“农难养政”。为数不多的处所和基层官员重要承；嗜ㄖ醒胂麓锏氖挛，做官是为天子“当差”，而不是为民处事。民间事务尽可能由民间自己办理。费孝通因而将传统社会的治理称为“无为而治”，重要指当局不直接办理社会内生的事务；谎灾，“简约治理”是由事务单一及“消极行政”决定的。

进入现代社会，基层治理面对着全新的格局。一是现代社会的需要迅速扩大，民多事务日益增多，相当多的事务必要公共机构来办理。水、电、路、气、房等都不是一家一户自己可能办理的。如过往村落住房事务由农夫自己处置，如今必要多个公共治理层级和部门办理。现代社会是一个变动而不是静止的社会，社会内生的事务愈多，愈难遵循通例办理。不休解决公家面对的问题，满足人民人民日益增长的需要成为现代治理的沉要工作。二是国度的社会职能日益扩大，不仅要求公共治理到每一寸地，更要求公共服务到每一幼我，由此产生大量公共事务，并必要专门的机构办理。因而，与现代工业社会相伴随的是现代行政机构的产生，大量专业化、专门化的行政机构组成复杂的行政机械，并依照科层造的特点运行。

现代社会事务的复杂化要求的是“积极行政”，带来的是复杂化治理。现代社会事务及其办理比过往繁琐得多。这种繁琐必然造成处事效能低和处事难。人们为了办成一件事，所费周折太多。正由于如此，传统基层治理的“简约主义”得到人们的器沉。但是，现代社会的事务已不是传统社会的“民事—官事”“民办—官办”那么单一的二元划分，而是公共事务与幼我事务相互嵌入。很多事务，哪怕是幼我事务都必要公共机构染指处置。如城市占路经营引起的矛盾纠纷依附当事人是很难解决的。马克思早就指出：“随着城市的出现，必然要有行政机关、警员、赋税等等，一句话，必然要有公共机构，从而也就必然要有通常政治。”传统社会的“简约治理”与单一的基层敌灾是相匹配的。瞿同祖将传统中国的县级当局称为“一人当局”。而在现代，为应对复杂事务，必要专业化专门化的复杂系统进行社会治理。韦伯高度评价了现代行政组织系统，以为它 “在大局上也是对人类行使权威的已知最理性的伎俩。它的精确性、不变性、纪律的严格水平，以及它的靠得住性，无不优越于任何其他大局”；阒卫碜魑执卫硐低车囊桓霾棵，势必为现代行政系统所吸纳并遵循其运行规定。因而，单一地照搬传统社会的“简约治理”已不成行。

但是，在现代社会，幼我若何面对复杂的公共机构和处事流程是一个亟需解决的问题。单独的幼我在错杂的行政机械系统刻下底子无法应对。这就必要通过治理加以改善。柳亦博以为，持久以来的社会治理就是要索求一条“令复杂不再复杂”之路。“治理系统的本分就在于应对社会复杂性问题。在分歧汗青阶段，社会治理演化出了统治型、管控型、参加型等多种经典的‘面庞’，唯其不变的是‘化繁为简’的治理逻辑”，但对于怎么“化”，他没有可能充分注明，甚至对化繁为简持疑惑态度，提出要“与繁共生”。习近平总书记 2024 年在湖南村落调查时，提出减轻基层职守要“精兵简政”，为基层治理指出了方向。“简政”不是单一地减机构减人，由于事多了必必要有人做，要设立相应机构。“简政”重要是凭据基层治理的特点，化繁为简、以简驭繁，将复杂事务的办理简约化。事实上，我国古代便有了“以简驭繁”的治理智慧。“复出为山阴令，民户三万，政治干扰，讼诉殷积，阶庭常数百人，秉之御繁以简，常得无事。”（《宋书·江秉之传》）我国近年来的官僚主义和大局主义问题成为“顽疾”，相当水平上在于没有充分意识到现代事务的复杂性和治理层级的分歧属性，无论什么事都是“一竿子插到底”，机构设置“高低通常粗”，事务办理“高低一个样”，以繁对繁，基层治理失去了固有的个性和职能。

基层治理是国度治理的基础性部门，其沉要特点是直接面对人民和直接处置事务。国度治理系统作为一个整体是由分歧的专门部门和分歧的层级组成的。我国是中央统一辅导的单一造国度。国度自上而下的垂直部门一向延长到县（区），县（区）及其以上层级尝试高度专业化专门化治理，并组成复杂的政权组织系统。县（区）以下的基层治理有所分歧，既要承接上级治理的事务，又要直接面对社会和为民处事。因而，基层治理不能单一照搬更上的层级进行复杂化治理，其沉要职能就是化繁为简，在基层这一层级将复杂的事务简约化。从政权组织系统内部看，专业化专门化复杂化不成代替，但当面对社会、为人民处事时，必要将专业化专门化复杂化转换化约为综合性单一性轻便性。概括来说，就是将现代事务办理的复杂性置于政权组织系统内部，而直接面对社会和为民处事时则尽可能简约高效优质。只是这种简约不是传统社会“民事民办”“官事官办” 那样二元分离的“简约治理”，而是通过基层治理化繁为简，在基层治理这一层面将复杂治理转换为简约治理。

二、化繁为简的体造机造创新

我国的基层治理是在现代国度构建中形成的。随着近代以来的现代国度构建，国度政权组织一向延长到底层，尝试自上而下的纵向治理。国度的大幼骨骼布满全身，推动实现“如身使臂，如臂使指”的纵向治理。这一纵向到底的治理体造阐扬了沉要作用。但从基层治理看，这一体造有一个沉要特点，那就是沉自上而下治理，不适应面向社会和为民处事。这就必要凭据化繁为简的准则，创新基层治理的体造机造。愈是进入基层，愈是面对人民，愈要求化繁为简，形成精简高效、相互共同、责任明确、运行通顺的工作机造。

（一）凭据事务分类的一档次办理

传统社会的“简约治理”在于事务单一，“民事”“官事”界限清澈并形成“民不举官不究”的治理规定。然而现代社会的事务复杂，“民事”“官事”的界限不清，很多“民事”必要当局办理，大量“官事”正本属于“民事”，如最低生涯保险等。事务繁芜且天堑不清必然造成基层治理主体职守沉沉，事无大幼都要办理，现实上办不了也办不好。在现实工作中奉行属地责任，只有属于这一处所的事务，本地都要承担责任。但事实上，本地承担不了也承担不好相应的责任，了局是事务和问题依然存在，甚至引起“越级上访”。在以“处事”为导向的治理系统下，首先要明确事务的性质和类型，再明确事务的职责，让一件事尽可能在一个档次办理。

在基层治理中，我国创造了驰名的“枫桥经验”，重要内容是“幼事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，当场化解”。其特点就是一档次办理。人们身边的幼事尽可能使用社会内生的力量就近就便处置。我国是有着十四亿多人丁的大国，若是什么事都要当局办理，必然造成“无限当局”，基层不胜沉负。正由于如此，我国提出要在新时期推广“枫桥经验”。近些年湖北省推动美好环境与幸福生涯共同缔造活动，其沉要行动是划幼治理单元，在村落将村民幼组或天然村作为治理单元，在城市将居民幼区作为治理单元，带头、组织人民共建共治共享，将人民带入基层治理过程中，办成了很多从前办不了和办不好的事务，由“为民处事”转造成“由民处事”。

当然，在现代社会，大量事务不是单独一个档次可能办理的。这就必要凭据事务的个性，明确事务的主体责任。档次能够多个，面对服务对象的责任主体只能是一个，以预防相互推诿。前些年，凭据自上而下治理的逻辑，村（居）委会作为村（居）民人民自治组织，承担了很多当局下派的工作，造成村（居）委会不胜沉负。习近平总书记指出：“为基层减负要明确权责，不能什么事都压给基层，基层该承担哪些工作，要把职责事项搞明显。”由此必要凭据权势、责任、能力、资源与事务相匹配的准则，明确哪一级应该做什么就做什么，可能做什么就做什么。如村（居）委会属于人民自治组织，其主体职能和权责是人民自治，人民自己能办理的事务尽可能由人民自治组织办理，对于自上而下确当局治理事务更多的是协助。

（二）处事机构的综合性和平层化

在传统社会，皇权不下县，即中央权势只到县一级。近代以来，陪伴着现代国度构建，中央权势一向延长到基层社会，尝试自上而下的治理，县以下的基层行政化、建造化。中央有什么机构，基层要与之对接，以显示基层对工作的器沉；阒卫沓⑹圆慵痘⒉棵呕闹卫。这一体造有助于落实上级交办的工作。但是，随着现代化的推动，大量的事务是社会内生的，并且愈是社会内生的事务愈复杂，愈难以依照明确的规定加以办理。出格是随着国度的社会职能日益增多，公共服务成为当局重要职能，这一职能要通过基层治理加以实现。因而，在我国的国度治理系统中，愈是上层，其治理的属性愈强；愈是靠近基层，其服务的职能愈强。为了方便服务、高效处事，基层治理的处事机构必要强化其综合性和平层化。“千条线,止于县。”自上而下的中央层级和专业部门治理到县（区）为止，县（区）以下的机构设置拥有综合性和平层化，实现化繁为简。所谓综合性，就是乡镇（街路）的机构不是逐一与县（区）部门对应，而是一个部门与上级多个部门对接。所谓平层化，就是乡镇（街路）的各个机构处于统一个档次，职能不交叉和沉叠。

持久以来，我国县级治理系统根基没有什么变动，变动最大的是县以下。其沉要原因是县以下的基层治理拥有对接上级治理和直接服务人民的双沉职能。鼎新盛开以来，随着基层政权建设，我国的乡镇实杏装站所造”，即通常所说的“七站八所”。站所的设立重要是实现上级交办的工作，属于县级部门派出机构。农业税拔除后，直接面向人民的服务事务日益增多，一些处所起头奉行乡镇机构设置的“大部造”鼎新，即凸起乡镇机构的综合性，但还是属于治理类型。近些年来，乡镇（街路）起头施杏装办+中心”造。“办”是凭据事项分类，对应上级党政部门，承接上级交处事务，推广治理职能。“一办”对接上级多个部门，将县（区）多个部门工作化繁为简。“中心”重要是对下直接面向人民处事和服务。将多多法律和服务事项化繁为简，归并到某个“中心”办理。凭据我们对湖北省武昌区等地的调查，“中心”的职位日益沉要，所配置的资源也不休增多，重要是适应为民服务和处事的必要。但从现有一些处所的基层治理鼎新看，尚存在很多鼎新空间。一是在实杏装办+中心”造之后，原有的一些派出站所尚存在，造成机构职能沉叠，资源浪费。同样一件事别离由分歧机构办理，人民处事不方便。二是“办”和“中心”正本是平行机构，只是职能有所分歧，但选取层级化治理，由“办”辅导“中心”，容易强化治理而弱化服务。

（三）处事流程的一门（窗）化

汗青上，我国的处所处事尝试的是“衙门”化，当部门门至高无上。由于“简约治理”，“衙门”的事不多。“逐日衙门虚寂，无复诉讼者。”（《北齐书·宋世良传》）随着现代化的推动，当部门门向下直接面对社会的事务迅速增多。处事机构阐发为“部门化”，即当局处事机构凭据专业化专门化设置，这些机构散布在分歧空间，人民处事要一个一个部门跑，一个一个房间和“窗口”进。如村落建房涉及村、乡和县多个层级，涉及天然资源、建设规划等多个部门，城市办理房产证必要到多个窗口办理。“部门化”处事流程有助于部门化治理，却不利于高效、便捷地办成一件事；阒卫砘蔽虻某烈谌菔欠钚写κ铝鞒桃幻牛ù埃┗。对于当局治理来说，专业化专门化及其相应的部门化是不成或缺的。问题的关键是基层治理直接面对社会为民处事，不成复造上级当局的“部门化”治理模式，必要化繁为简，将部门化转换为“一门（窗）”式。人民办理一件事只管必要由多个部门某人员审批，但人民只必要进一个门（窗），多个部门某人员审批由部门内部协和谐衔接。就如机械一样，资料进入和加工制品只是在一个口，其加工过程由机械内部各个部件协和谐衔接解决。一门（窗）化治理的凸起优势和特点是“让处事机构内部多跑腿，人民少跑路”。湖北省十堰市茅箭区索求“大屋顶办公”，将分歧房间的分歧部门集中到一个大厅里，所有便民服务事项均在便民服务大厅办理，变“串联审批”为“并联办理”。人民处事“只进一扇门、只用找一人、只跑一次腿”。

（四）数字治理的简捷化方便化

黄仁宇以为传统中国治理落后的沉要原因是官员通过科举造录用，出身于文人，不足精确的“数量字治理”。事实受骗时的社会并不复杂，当局治理事务也单一，重要是收税和兵役，而这方面的“数量字治理”还是相当蓬勃的。随着现代国度建设，与复杂事务剧增相适应的“数量字治理”日益蓬勃。出格是近些年来，随着信息技术的发展，信息技术日益宽泛地深刻到人们的日常生涯中，给基层治理和人们的生涯带来了极风雅便，推动“数据多跑腿，人民少跑路”。但与此同时，也出现了信息技术滥用的问题，使得基层治理复杂化，造成“数字职守”“信息过载”。首先是各个当部门门别离将“数量字治理”的手伸向基层，造成多头报表、沉复报表。笔者调查相识到，某地一个村有4个干部，其中有2个在统计报表，1个在将纸质表格送往乡镇的路上。这种“数量字治理”造成大量“冗余”事务。二是处事部门图省事，通过各类信息技术伎俩办理事务，但不思考处事对象是否可能承接。如一个乡镇成立了数十个工作群，基层干部的眼睛每天都要盯着工作群，不足功夫与人民面对面。一些部门设立的“App”，看起来是方便人民，现实上很多人不会操作，反而增长了职守。

在现代社会，精确化的“数量字治理”是大趋向。但是，“数量字治理”是一个繁芜的系统，“数量字治理”愈是高级，系统愈复杂。倒剽种系统进入基层后必要化繁为简，将复杂的“数量字治理”加以转换，实现为民服务和处事的简捷化方便化。“数量字治理”系统能够复杂化，但在基层和面对人民时必要简约化；阒卫硪揪葑约旱墓ぷ鞫韵，长于化繁为简，减去“冗余”事务。为减轻基层职守，一些处所奉杏装一张表法”，在乡镇层面将以往各个部门都向下要报表，改为在乡镇当局内部层面整合有关的基础性数据，将所必要填写的表格汇总为“一张表”对下，去掉“冗余”数据，精简由村（社区）协助填写的内容，大大节约了报表成本。

化繁为简是基层治理的一场“变法”，它既不是传统的“简约治理”的翻版，也不是现代科层造治理的复造版，而是对复杂化的现代治理的转换，其主题在“化”，其关键在体造机造创新，其指标在高效优质办成事。这一“变法”才刚刚起头，大有持续索求的空间。

作者：徐勇，华中师范大学中国村落钻研院教授

起源：《索求与争鸣》2025年第1期笔谈文章：基层社会治理创新何以持续