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原创：张幼劲 陈波 中国社会治理钻研会 2023-01-12 09:40 颁发于北京
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I GB/T 7714
张幼劲1, 陈波2. 以数据治理推进当局治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”[J]. 社会政策钻研, 2022, (3):47-60.
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张幼劲1, 陈波2. "以数据治理推进当局治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”." 社会政策钻研 3(2022):47-60.
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张幼劲1, & 陈波2. (2022). 以数据治理推进当局治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”. 社会政策钻研(3), 47-60.
【摘 要】利用政务热线系统是敌灾数据治理的沉要行动，分析利用政务热线数据是实现技术赋权与技术赋能的关键。本文在对政务热线数据的概想、根基特点、属性、职能进行界定基础上，系统论说了数据治理推进当局治理的机造。本文以为，政务热线数据由公家自动参加天生，其既是当局“用数据进行治理”的新型数据资源，也是“对数据进行治理”的全新回应对象；当局将数字技术嵌入科层造推动治理结构再造与业务流程沉塑，通过“以数感知”“依数治理”“循数决策”实现对民多诉求的敏感把握、科层体造的有效激励和公共资源的科学配置，从而实现政务热线数据对当局科学治理的技术赋能；当局以政务热线数据的回应率、解决率和中意率为激励指标，成立起“上级当局—基层当局—社会”的治理系统，将公家诉求与评价嵌入治理全过程从而实现政务热线数据对当局回应治理的技术赋权。
【关键词】数据治理 政务热线数据 技术赋能 技术赋权
从处所当局治理实际来看，政务热线已经深深地嵌入到当局活动之中，其既是当局服务框架的必要组成部门，也与当局决策亲昵有关。现今的政务热线不再只是从前“遇事求解、有难求助”的沟通渠路，名称上产生了从“市长热线”到“市民热线”、从“政务热线”到“便民政务热线”的奥妙变动，同时还以更多的数字化工具大局集成了大量确当局服务项目和咨政内容，例如网上政务大厅、一网通办、智慧终端、指尖当局、专用型APP、嵌入式APP、处所性公家问政论坛等等（孟天广、郑思尧，2017）。同时，政务热线为当局决策提供了沉要的数据支持，无论是应急治理中心还是城市治理中心，无论是智慧城视注“城市大脑”还是“辅导驾驶舱”，其中动态化、实时化展示的内容都与政务热线电话数据的描述、刻画以及分析缜密有关。
然而，政务热线及其有关联的数字当局建设也存在着若干问题：在政务热线高歌猛进的建设、转型与刷新傍边，其底层的配套基础设施尚未实时实现；在大量展示点对点急剧解决个别化民生难题成就的同时，政务热线所堆集积蓄的大量数据并没有得到深刻开发，以至有关数据的巨大价值并没有得到充分利用（郑跃平、梁春鼎、黄思颖，2018）。与此同时，政务热线及其有关的敌灾数字化转型还存在着很多共性问题：一是唯技术主义，例如城市治理的数字化发展过于依附传感数据和遥感数据，而相对短缺或没有融合“人感数据”，使得城市治理变得短缺“温度”和“温情”以及对民生诉求的感知；二是大局主义，好多城市治理的数字化展示中心，大屏展示的大多是仿照数据、静态数据和专为展示而开发的数据，并非真实数据和实时数据，数字化的城市治理往往处在“能看不能用”的境界；三是典礼主义，大量的展览会、会议和论坛提供了最前沿的理想、最先进的步骤，却往往导致信息和理想过载，现实利用乏力、可落地性不及。
现有关于敌灾数据治理的会商能够分为三类：其一，对政务热线之于社会治理与城市治理宏观作用的理论分析（鲍静、张勇进，2017；黄璜，2018；夏义堃，2020；江文路、张幼劲，2021；孟天广，2021；孟天广、黄种滨、张幼劲，2021）；其二，对政务热线发展过程的介绍与发展示状的评估（戴长征、鲍静，2017；陈志成、王锐，2017；郑跃平等，2020）；其三，对政务热线引发的因果关系的行为主义钻研（Abdullah H S, Sharif N, Wah Y B.,2010；Hartmann S, Mainka A, Stock W G，2017；Wheeler, 2018；赵金旭、王宁、孟天广，2021）。上述钻研为钻研政务热线系统及其数据奠定了肯定的基础，然而在宏观作用的理论分析和微观作用的行为分析之间，还存在着大量的“中程”机造必要关注，出格是在中国现代化转型过程中的大城市场景中，对政务热线数据若何可能提升当局治理能力的因果机造进行详尽探索，是一个必要倾泻更多精力的钻研课题。易言之，在信息科学技术飞速发展的布景下，我们应该理性对待技术向社会赋权和向当局赋能的转化过程，越发关注数据治理端的问题，出格是政务热线数据自身的特点、属性与职能，这是充分阐扬政务热线作为治理工具之价值的基；同时，也要关注在新的治理状态之下出现的政务热线数据所引发的连带效应，利用政务热线已经提供的数据做深刻的挖掘和利用；此表，还必要关注基于政务热线数据成立起的一整套数据治理系统，并将这一整套融合社会治理理想与方式的政务热线系统充分落实于国度治理实际中。
为此，本文结合前期对北京“12345”市民服务热线后盾数据处置的钻研工作，总体回首政务热线的发展过程与职能演进，对政务热线数据进行政治学意思上的概想界定，对其根基特点、性质与职能进行分析；在此基础上，本文将安身于以北京为代表的超大型城市的治理实际，对基于政务热线数据的政务热线系统的成立、调试、运作进行分解，从其对当拘募术赋能和对社会技术赋权两个维度来分析数据治理推进当局治理的机造。
在“数据治理”基础上衍生出的“敌灾数据治理”概想必要适应于当局治理的理论框架（颜佳华、王张华，2019）。当局治理是指当局作为治理主体，对社会公共事务的治理。若是说当局治理的对象和内容蕴含着当局对于自身、市场及社会执行的公共治理活动（王浦劬，2014），那么敌灾数据治理“不仅是当局机构内部数据的治理，更是当局为推广社会公共事务治理职能，对自身、市场和社会中的数据资源和数据行为的治理”（黄璜，2018）。
就此而论，敌灾数据治理蕴含双沉内涵：一是“用数据进行治理”，二是“对数据进行治理”。就“用数据进行治理”而言，其隶属于治理理想层面，强调数据为治理机关了一个新的治理场域，推动治理主体以一种新的观点和视角去沉新审视治理，要求治理主体自动适应数据时期所出现出的新特点和新趋向去推动治理刷新，即自动对数据资源进行开发和利用并以数据资源为基础和依附来发展治理。就“对数据进行治理”而言，强调数据指标并非只是当局治理对象的表征描述，要看到其背后是起源于社会个别的真实需要，必要治理主体加强治理效力，积极回应暗藏在数据背后的个别诉求，并且对数据进行关联性分析和主题性延展，加强当局“读懂社会”以及回应社会的能力。
其次，作为回应对象，实现“对数据进行治理”。政务热线属于苍生日常生涯中的非垂危求助蹊径，“遇难求助、有事即拨”是其根基特点，因而产生的有关数据是用户天生的，是以真实诉求为指向的（孟天广、黄种滨、张幼劲，2021）。已有的表白诉求蹊径均有其专业职能与使用门槛，其中警务热线、医疗救助热线、消防热线拥有针对公家垂危事项的专用领域；网络留言板对非网民群体设置了技术门槛；信访信箱等蹊径则拥有较高的使用成本。综合来看，“12345”热线电话整合了当局职能部门的诉求表白蹊径，针对公家基于日常生涯的非垂危事项，电话的宽泛遍及也最大限度地降低了其使用门槛。上述成分造就了其低成本、广覆盖、高包涵的根基个性，这也使得热线电话数据分歧于基于特定主题进行的抽样调查数据，克服了抽样误差问题，可能反映真实的民多诉求。
一是离散式和平行化的发展，阐发为多条线路沟通、多个中心受理、措置单一事项。在此阶段，能够将政务热线理解为各层级、各部门在科层造通例化运作的基础上增长了一条受理业务的蹊径，其重要作用体现为政务热线的单一工具价值，在肯定水平上优化了处事流程、提升了服务效能（郑跃平、梁春鼎、黄思颖，2018）；但政务热线系统的构建与利用并未发展，基于数据共享的跨部门合作、赋权于社会从而形成协同治理等数字当局的潜在优势还只存在于领导性文件的设想之中。
二是集成式和总台化的发展，阐发为多条热线沟通、一个总台受理、措置多种事项，或者是一条热线沟通、一个总台受理、措置复合事项。以2011年工业和信息化部印发的《国度电子政务“十二五”发展规划》为标志，随着《推进大数据发展行动纲领》《国度信息化发展战术纲领》等沉要文件相继出台，不少处所当局也加快钻研造度设计，并陆续出台有关文件，形成了顶层设计与处所索求两相响应的局面。各城市在处事流程、查核尺度、部门协同、服务效能等方面出台了规范尺度，涌现出浙江“数字化转型”、广东“数字当局鼎新”、上海“一网通办”、北京“12345”热线等处所鼎新案例。同时各城市起头成立政务热线系统，尝试将以往散布于多个层级与部门的专线整合归并到一个平台和一个热线，成立起一整套基于数据流与业务流的工作分配和查核评定机造。
三是融通式和平台化的发展，阐发为多种渠路沟通、一个平台受理、措置综合事项。在2018年之后，北京、上海、昭通等政务热线先行城市起头索求政务热线系统的融通式发展和平台化建设，一方面政务热线数据流背后的部门协同效能得到进一步优化，通过设立专门的数字当局治理部门，实现资源集钟注人员集钟注技术集中，形成合力为其他部门提供统一的IT治理和服务（黄璜，2020）；另一方面，以政务热线为主题，手机端利用、微信幼法式等多种数据端接入到政务热线系统中，大数据、云推算、区块链等新技术也更宽泛地利用于数据的挖掘和决策辅助之中。数字当局的平台化建设是从流程范式向数据范式的顶层设计转变的内涵要求，也是解决传统电子政务建设固有问题的应对规划。
在政务热线的发展过程中，供给侧的三沉驱动阐扬了关键作用：首先，当局理想变动和工作沉点调整，即服务型当局理想的提出和近年来“放管服”鼎新的启动，当局的工作沉点从审查审批向自动提供当局服务的转移（黄璜，2020）；其次，通讯技术的发展，蕴含个人电话、公用电话以及移动电话的迅速遍及和互联网用户的剧增，使得拨打政务热线电话极其简捷方便；最后，服务形状的变迁，重要是提供政务热线服务的表包服务公司以越发专业化的方式染指服务流程，不再是由当局假造人员或临聘人员所提供的幼规模的政务热线服务。
首先，以热线为基干的扩大型发展。例如，很多城市依附政务热线开发了“多入口”，如政务APP的有关投诉入口、互联网论坛、融媒体留言板等等，统一接管和处置“多渠路”或复合渠路的诉求，蕴含来信来访信息、短信信息、110电话转发的非垂危求助信息以及基层人大、政协等交转的诉求信息。
其次，以热线为基准的尺度化操作。例如，很多城市的政务热线已经起头提供更多类型的政务服务，除诉求表白和投诉举报以表还蕴含了公家政务备询、政策备询和律例备询等，甚至蕴含特殊时期或极端情境下的生理安抚和过问工作；更沉要的是，政务热线以“人际互换”为主的互换方式及其尺度化操作，将会为“人机互换”筹备必要的知识基础、实操经验和尺度法式，从而在更大领域内改善市民与当局之间的沟通情况。
最后，以热线为基线的数据分析。政务热线的主题要旨是偏差民生和切近民多，其所提供的基础性数据分析要比其他分析越发聚焦和精准，因而以热线为基线，融入更多的其他数据源的数据，会使政务热线数据分析的决策辅助职能有进一步的提升和发展。
总体而言，总客服和总枢纽的问题相对容易解决，或者是已经有成功的典型可供进建效仿，或者是有系统的解决规划可供贯彻落实；但“总照拂”的问题还存在着较多的难题和阻碍，因而更值得关注和钻研。
本文以为，通过政务热线数据对民多诉求的感知体现出“点—线—面—体”的系统性，即能够从问题点位过渡到线性关联感知，再发展到面板规模的感知和整体感知的分析，通过这样的发展可能对特定行政区划内的民生难题不仅有点状的个别感知，并且有更全面、更系统的理解。
首先，治理问题的层级分化与聚焦。凭据当局治理理论和当局回应性理论，能够将当局治理的特点和属性做出层级性的分辨，即国度治理、省域治理、市域治理、区县治理以及基层治理，其属性特点大体能够分为战术型、枢纽型、回应型和措置型，分歧的治理类型所使用的治理工具、职能和资源也有所分歧。这种分歧层级确当局治理及其属性特点同样造约和规范着政务热线数据的感知属性和分析侧沉，寂仔共通的感知出现和分析了局，又有相异的感知聚焦和分析沉点，其最根基的特点是向下穿透两级。具体来说，对于省级当局而言，政务热线数据分析必要穿透下属地级市和县（区），突显区块和板块的问题；市级当局层面，则要穿透县（区）和乡镇（街路），突显团组和组块的问题，例如北京市的300多个街路（乡镇），能够凭据政务热线数据中投诉率、解决率和中意率等情况而做出标识；乡镇（街路）层面，则要穿透幼区和楼宇，突显问题产生的点位。
其次，治理问题的部门归责与协同。政务热线数据不仅仅是民多的诉求，也是当局必要解决的问题，这就要求当局成立起可能急剧回应诉求的治理机造。但科层造的诸种内涵限度使得科层治理机造存在治理短板，造度惯性和造度刚性可能导致反映痴钝和治理失灵（王浦劬、汤彬，2019；过勇、贺海峰，2021）。而政务热线数据的引入，有利于当局从两个维度克服科层治理机造的短处：其一，在政务热线系统中，民多诉求作为一项项工作单被依照属地和职能双沉尺度精准分配到具体的执行人，成立起一个清澈的权责链条；其二，在不扭转寂仔权势结构的基础上，赋予属地部门“事项召集权”（孙柏瑛、张继颖，2019），提升行政效能。该造度设计有利于克服寂仔的“条块”矛盾，出格是一些复杂事项超出作为“块块”的属地部门的权柄领域，必要“条条”职能部门共同的情况。
最后，治理数据的体造嵌入与驱动。政务热线数据嵌入科层体造的切入点在于其提供了拥有民生导向的政绩查核指标。一方面，党的十八大以来，国度高度器沉民生保险工作，保险和改善民生被摆在越发凸起的地位，政务热线数据中的民生导向指标在肯定水平上形塑了处所当局的行为偏好；另一方面，政务热线数据可能进行集中于特按功夫段的投诉问题排序，投诉产生属地排名和投诉指向部门排行。政务热线数据的处置了局和评估了局还涉及相识决率和中意率的属地和部门分列，其拥有可丈量、可观察、可比力的特点（周黎安，2007），并能与压力型体造特点相匹配，因而其组成了当前处所当局行动的造度约束和动力起源。
首先，美满治理结构，形成“上级当局—基层当局—社会”的治理系统。分歧于其他当局回应公家的方式，在“接诉即办”的鼎新布景下，基于政务热线确当局回应体现出四项怪异且沉要的特点，蕴含即时性、便捷性、亲和性和有效性（孟天广、黄种滨、张幼劲，2021），它不仅仅是一种信息技术，更引发了治理结构的调整，形成了“上级当局—基层当局—社会”的三元互动。其中，上级当局表演治理者的角色，设定政务热线的响应率、解决率和中意率为激励机造；公家作为信息供给者、服务消费者和表部监督者（冯川，2021）；基层敌灾是在上级当拘泥督的前提下对民多诉求进行回应。这种治理结构的调整在肯定水平上赋予了公家扭转当局议程设置的权势，通过技术与治理之间天堑的弥合，缩减了基于权势理性的国度偏好与基于日常生涯的公家偏好之间的张力。对政务热线数据的分析发现，真正依附政务热线以及其所提供的根基公共服务的重要是低收入群体，在这个意思上来讲，政务热线无疑拥有普惠性质。
其次，优化治理流程，公家诉求与评价嵌入治理全过程。我国的行政体造优势在于可能将体现国度意志的宏观战术与体现当局官员幼我意志的微观战术相结合，既可能对干部行为组成造度约束，也可能对其施加足够的造度激励。这种体造的结构性特点体现为横向的政治提升锦标赛造杜纂纵向的行政发包体造相结合，而压力型体造可能实现指标治理有效性的关键在于经济发展的国度意志转化为可丈量、可比力的查核指标，形塑了处所当局的行为偏好，引发了官员的能动性（周黎安，2018）。进入新时期，国度战术越发凸起民生导向，这也就意味着国度意志转化为当局官员幼我意志的衔接指标也要相应变动，但社会治理的衡量难度弘远于经济发展，设置怎么的指标来实现有效的激励和有效的治理是关键。北京市的“12345」佝务服务便民热线从两个方面有效回应了这个难题：一是“12345”直接起源于民多的日常生涯场景，直接回应民多的民生诉求；二是作为衡量治理绩效指标的“响应率”“解决率”“中意率”，将复杂的、难以量化的社会治理绩效全面出现出来。
基于政务热线数据的“响应率”“解决率”“中意率”的描述性统计了局，未来的政务热线系统还有更进一步的鼎新空间。“响应率”“解决率”“中意率”三项根基描述性指标别离指向根基指标、客观评价指标和主观评价指标，其中，响应率已经组成了当局日常运行的通例工作，解决率体现了处所当局的客观治理能力，而中意率则体现了本地民多对治理绩效的主观评价。将这三项指标结合进行分析则又会带来更深刻的理解与认知。例如，结合投诉率与中意率进行分析（如图3所示），能够对治理功效进行类型划分，大体上能够将归类为亮点、难点、堵点和拐点，并能够进一步分为“大治大愈”“幼治幼愈”“久治难愈”“大治初愈”的分歧情景。通过对政务热线数据的比对分析，能够发现哪些治理的难题得到初步缓解、哪些难题得到底子旋转，还有哪些难题依然没有得到解决。
结合解决率和中意率进行分析，可能找到客观治理绩效与主观治理评价之间的差距。凭据有关数据显示，2018年北京视装12345”数据反映出中意率高于解决率，也就是说存在超过10%的诉求事项并未得到客观上的解决，但是依然获得了人民主观上的中意评价。这类诉求事项多是公共基础设施、交通规划等必要多部门合作并进行长功夫的政策实际的事项，这显然超出了政务热线查查对于响应时限的要求和划定。但这类诉求事项依然可能获得人民的中意评价，注明人民的中意评价凭据是多样的，如对其进行耐心的政策解说、采取亲民规范的沟通方式让其感知当部门门的器沉等都可能提升其主观中意度。
换言之，当局在回应公家诉求的过程中不仅要秉持着问题导向，也须关注公家的主观感触。公家中意能够分为 “公共品物态转化型中意”和“个别认知转化型中意”两种类型（冯川，2021）。后一种中意是提高公家获得赣注提升社会和谐水平、化解社会矛盾的关键。一方面，对于接受派单的基层当局来说，一些诉求由于超出了其权限、落实周期较长等，很难在客观上得到迅速解决；另一方面，通过对政务热线数据分析发现，诉求人能够从“诉求指标”与“诉求动因”两个维度将其分为“公益热心型”“临时张望型”“私利敏感型”“感情发泄型”，这就必要当局针对分歧的诉求人类型使用分歧的回应战术，通过加强政策宣传、造度释疑、感情沟通、价值疏导等方式促使诉求人转变观点和认知，同时在回应的过程中加强用语的规范性、表白的亲和性。
最后，突破被动回应，预判治理与自动施策两全。从治理过程来看，政务热线系统的运作是当局对民多诉求的被动回应，而政务数据的堆集给当局进行“未诉先办”的自动施策与预判治理提供了可能性。从北京市的“未诉先办”鼎新来看，重要有两种重要大局：一是当局针对民多密集反映的问题，以问题为导向进行沉点观察、摸排，从而找出问题产生的底子原因，追求对问题的彻底解决，削减因统一问题造成的沉复投诉；二是加强风险意识，延长当局治理触角，对可能存在的问题隐患进行排查，实时进行防备和化解。实际中，基层当局与社区组织阐扬其能动性，形成了一系列正式与非正式的行动战术，例如凭据政务数据分析得出的沉点问题，铺排社区协管员沉点巡逻排查；凭据政务数据分析得出的问题的季节性法规，铺排有关职能部门提前防备；成立起渗入性和延展性更强的“楼门长—居民幼组—社区”的社区行动框架，实现社区内部居民诉求解决幼循环。
无论从国度战术设定还是理论钻研的预期走历来看，持续深入数据身分在治理中的关键作用显得越发沉要，目前实际与理论还有很大的发展空间，基于此，本文提出三个方面的政策建议：首先，深刻挖掘数据价值，持续开释数据原力。敌灾数据治理不仅关注当局自身数据，越发关注与治理过程有关的数据；不仅关注敌灾数据的治理效能，还要关注敌灾数据的治理效益（黄璜，2018）；不仅关注若何对数据进行治理，还要关注若何用数据进行治理。这就要求当局在挖掘数据价值方面做好三项工作：其一，加强数据出产与治理，既要对当局把握的社会和公共服务数据进行治理和分析，还要器沉当局与市场、社会互动而产生的大量民情民气数据；其二，细化数据出产和分析环节，对当局治理过程和环节进行分化，确保全过程、全领域和全身分的数据出产和治理；其三，推进政务热线数据与其他治理身分的联动性，将其与人丁、经济、地皮、环境等多领域、多类型、多起源的数据结合起来分析，提升敌灾数据分析能力与水平，持续开释数据原力。
其次，对峙创新数据治理，精密调试治理造度。在政务热线数据驱动敌灾数据治理的现代化过程中，既必要钻研政务热线数据自身的数据个性，又必要钻研数据合用于当局治理的造度性调整，唯有如此能力真正阐扬政务热线数据的价值，不休缩幼技术与治理之间的天堑，实现当局治理转型与提升。从政治学理论来说，这现实上是以数据治理推动当局治理。政务热线数据的利用有助于突破从前的部门壁垒、信息孤岛和数据烟囱，预防层级汇报的误差、实地调查的高成本。然而要真正实现精密化的治理、科学化的治理，还必要凭据政务热线数据个性与职能做出针对性的造度调试。一方面，进一步设置精密化的政务热线指标系统，预防“一刀怯妆的指标查核造度，解除造度激励超过基层当局承载限度景象，让政务热线指标背后的民多诉求与评价成为当局体造持续运行的首要动力；另一方面，贯彻落实全过程人民民主，以政务热线系统的良性运行丰硕全过程人民民主内涵，优化政务热线系统业务流程，增长民多参加社会治理的机遇，提升基层社会带头水平，不仅让民多成为信息提供者、服务消费者、表部监督者，还要让其成为治理参加者和问题解决者，以提升社会参加活力和行动力。
最后，乘势打造数字当局，不休提升治理水平。政务热线数据驱动的技术赋权与技术赋能是当局治理由电子政务阶段转型为数字当局阶段的沉要标志，以文件数据化、办公电子化、服务方便化为特点的电子政务拥有典型的技术化特点，而以数据系统化、决策科学化、施策精准化为特点的数字当局则更具系统性和理想化特点，是全新治理理想和治理技术综合作用的了局。在打造数字当局的过程中，必要当局转型为国度治理的协调者，引领构建当局—市场—社会多元治理格局，在解决当局内部数据整合问题之后，加强当局与市场、社会之间的数据共享。在此基础上，进一步提升基于数据的治理效力，实现以数感知社会，出格是提升国度应对和处置社会；吞烊辉趾Φ韧环⑹挛竦姆从乘俣群陀Χ孕；实现依数治理，充分阐扬数据衔接民多诉求与当驹飓好的作用，推进数据和业务、线上与线下的融合协同；实现循数决策，凭据真实的数据和科学的分析来配置资源，改善当局提供公共服务的水平、质量与效益，加强对敌灾施政决策的评估与监督。
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Promoting Government Governance through Data Governance: "Technology Energization" and "Technology Empowerment" Driven by Government Affairs Hotline Data
ZHANG Xiaojin CHEN Bo
Abstract：The application of government affairs hotline system is an important approach of government data governance.Analyzing and using government affairs hotline data is the key to the realization of "technology energization" and "technology empowerment".Based on the definition of the concept, basic characteristics,attributes and functions of government affairs hotline data, this paper systematically discusses the mechanism of data governance promoting government governance.This paper argues that the government affairs hotline data is generated by the public's active participation, which is not only a new data source for the government to "governing with data", but also a new responding target of "governing the data".The government has embedded digital technology into the bureaucracy to promote the reconstruction of governance structures and business processes.Through the "data-based" perception, governance and decision-making, the government has had high efficiency in responding to public demands and been able to provide effective incentives for the bureaucracy and the scientific allocation of public resources, so as to realize the technology energization of scientific governance by government affairs hotline data.Taking the response rate, resolution rate and satisfaction rate of government affairs hotline data as indicators, the government has established a governance system of "high-level government–grassroots-level government–society", integrating public demands and evaluation into the whole process of governance, in order to realize the technology empowerment of the government responding to governance by government affairs hotline data.
Keywords: Data governance, Government affairs hotline data, Technology energization, Technology empowerment
【作 者】张幼劲：清华大学政治学系教授、博士生导师；陈波：北京表国语大学国际关系学院政治学系讲师、硕士生导师。
?基金项目：北京市社科基金青年项目“首都职能定位与户籍造度鼎新钻延妆（项目编号：19ZGC012）；国度社会科学基金社科学术社团主题学术活动赞助项目“智慧社区建设与社区服务智慧化钻延妆（项目编号：21STA043）。
起源： 中国社会治理钻研会微信公家号
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I GB/T 7714
张幼劲1, 陈波2. 以数据治理推进当局治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”[J]. 社会政策钻研, 2022, (3):47-60.
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张幼劲1, 陈波2. "以数据治理推进当局治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”." 社会政策钻研 3(2022):47-60.
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张幼劲1, & 陈波2. (2022). 以数据治理推进当局治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”. 社会政策钻研(3), 47-60.
【摘 要】利用政务热线系统是敌灾数据治理的沉要行动，分析利用政务热线数据是实现技术赋权与技术赋能的关键。本文在对政务热线数据的概想、根基特点、属性、职能进行界定基础上，系统论说了数据治理推进当局治理的机造。本文以为，政务热线数据由公家自动参加天生，其既是当局“用数据进行治理”的新型数据资源，也是“对数据进行治理”的全新回应对象；当局将数字技术嵌入科层造推动治理结构再造与业务流程沉塑，通过“以数感知”“依数治理”“循数决策”实现对民多诉求的敏感把握、科层体造的有效激励和公共资源的科学配置，从而实现政务热线数据对当局科学治理的技术赋能；当局以政务热线数据的回应率、解决率和中意率为激励指标，成立起“上级当局—基层当局—社会”的治理系统，将公家诉求与评价嵌入治理全过程从而实现政务热线数据对当局回应治理的技术赋权。
【关键词】数据治理 政务热线数据 技术赋能 技术赋权
一、问题的提出
数据被以为是这个时期的主题资源，萦绕数据和信息而发展的公共政策实际已经成为当今当局治理的沉要内容（黄璜，2018）。当局在数据治理方面存在巨大潜力，其不仅占有海量政务数据，且这些数据起源宽泛、类型多样，与社会的出产生涯息息有关（郑跃平等，2020）。其中，政务热线数据是代表敌灾数据治理新趋向并引发社会治理新状态的关键数据类型，当局通过将数字技术嵌入科层造推动治理结构再造和业务流程沉塑（江文路、张幼劲，2021），社会借此占有了更为便捷高效地表白偏好和获得回应的蹊径（赵金旭、王宁、孟天广，2021）；谎灾，政务热线数据不仅是当局进杏装指向数据治理”的新资源，也是进杏装凭据数据治理”的新伎俩，深刻分析和挖掘政务热线数据是弥合技术与治理天堑的沉要蹊径。从处所当局治理实际来看，政务热线已经深深地嵌入到当局活动之中，其既是当局服务框架的必要组成部门，也与当局决策亲昵有关。现今的政务热线不再只是从前“遇事求解、有难求助”的沟通渠路，名称上产生了从“市长热线”到“市民热线”、从“政务热线”到“便民政务热线”的奥妙变动，同时还以更多的数字化工具大局集成了大量确当局服务项目和咨政内容，例如网上政务大厅、一网通办、智慧终端、指尖当局、专用型APP、嵌入式APP、处所性公家问政论坛等等（孟天广、郑思尧，2017）。同时，政务热线为当局决策提供了沉要的数据支持，无论是应急治理中心还是城市治理中心，无论是智慧城视注“城市大脑”还是“辅导驾驶舱”，其中动态化、实时化展示的内容都与政务热线电话数据的描述、刻画以及分析缜密有关。
然而，政务热线及其有关联的数字当局建设也存在着若干问题：在政务热线高歌猛进的建设、转型与刷新傍边，其底层的配套基础设施尚未实时实现；在大量展示点对点急剧解决个别化民生难题成就的同时，政务热线所堆集积蓄的大量数据并没有得到深刻开发，以至有关数据的巨大价值并没有得到充分利用（郑跃平、梁春鼎、黄思颖，2018）。与此同时，政务热线及其有关的敌灾数字化转型还存在着很多共性问题：一是唯技术主义，例如城市治理的数字化发展过于依附传感数据和遥感数据，而相对短缺或没有融合“人感数据”，使得城市治理变得短缺“温度”和“温情”以及对民生诉求的感知；二是大局主义，好多城市治理的数字化展示中心，大屏展示的大多是仿照数据、静态数据和专为展示而开发的数据，并非真实数据和实时数据，数字化的城市治理往往处在“能看不能用”的境界；三是典礼主义，大量的展览会、会议和论坛提供了最前沿的理想、最先进的步骤，却往往导致信息和理想过载，现实利用乏力、可落地性不及。
现有关于敌灾数据治理的会商能够分为三类：其一，对政务热线之于社会治理与城市治理宏观作用的理论分析（鲍静、张勇进，2017；黄璜，2018；夏义堃，2020；江文路、张幼劲，2021；孟天广，2021；孟天广、黄种滨、张幼劲，2021）；其二，对政务热线发展过程的介绍与发展示状的评估（戴长征、鲍静，2017；陈志成、王锐，2017；郑跃平等，2020）；其三，对政务热线引发的因果关系的行为主义钻研（Abdullah H S, Sharif N, Wah Y B.,2010；Hartmann S, Mainka A, Stock W G，2017；Wheeler, 2018；赵金旭、王宁、孟天广，2021）。上述钻研为钻研政务热线系统及其数据奠定了肯定的基础，然而在宏观作用的理论分析和微观作用的行为分析之间，还存在着大量的“中程”机造必要关注，出格是在中国现代化转型过程中的大城市场景中，对政务热线数据若何可能提升当局治理能力的因果机造进行详尽探索，是一个必要倾泻更多精力的钻研课题。易言之，在信息科学技术飞速发展的布景下，我们应该理性对待技术向社会赋权和向当局赋能的转化过程，越发关注数据治理端的问题，出格是政务热线数据自身的特点、属性与职能，这是充分阐扬政务热线作为治理工具之价值的基；同时，也要关注在新的治理状态之下出现的政务热线数据所引发的连带效应，利用政务热线已经提供的数据做深刻的挖掘和利用；此表，还必要关注基于政务热线数据成立起的一整套数据治理系统，并将这一整套融合社会治理理想与方式的政务热线系统充分落实于国度治理实际中。
为此，本文结合前期对北京“12345”市民服务热线后盾数据处置的钻研工作，总体回首政务热线的发展过程与职能演进，对政务热线数据进行政治学意思上的概想界定，对其根基特点、性质与职能进行分析；在此基础上，本文将安身于以北京为代表的超大型城市的治理实际，对基于政务热线数据的政务热线系统的成立、调试、运作进行分解，从其对当拘募术赋能和对社会技术赋权两个维度来分析数据治理推进当局治理的机造。
二、敌灾数据治理与政务热线数据
（一）敌灾数据治理的双沉内涵：用数据进行治理与对数据进行治理
数据治理并非单纯的技术概想，更是治理概想，其源于公司治理下企业对数据资产的治理，随着企业数据与日俱增，若何使之成为有价值的资产是当今企业治理的关键问题（黄璜，2018）。与之有关的问题蕴含数据的治理决策权、责任框架、质量把控、尺度造订、安全保险等（夏义堃，2020），因而，有学者将数据治理界定为“为有效使用机构的结构化或非结构化信息资产而组织和执行的政策、流程和尺度的实际”（Phanse, K., 2008）。在“数据治理”基础上衍生出的“敌灾数据治理”概想必要适应于当局治理的理论框架（颜佳华、王张华，2019）。当局治理是指当局作为治理主体，对社会公共事务的治理。若是说当局治理的对象和内容蕴含着当局对于自身、市场及社会执行的公共治理活动（王浦劬，2014），那么敌灾数据治理“不仅是当局机构内部数据的治理，更是当局为推广社会公共事务治理职能，对自身、市场和社会中的数据资源和数据行为的治理”（黄璜，2018）。
就此而论，敌灾数据治理蕴含双沉内涵：一是“用数据进行治理”，二是“对数据进行治理”。就“用数据进行治理”而言，其隶属于治理理想层面，强调数据为治理机关了一个新的治理场域，推动治理主体以一种新的观点和视角去沉新审视治理，要求治理主体自动适应数据时期所出现出的新特点和新趋向去推动治理刷新，即自动对数据资源进行开发和利用并以数据资源为基础和依附来发展治理。就“对数据进行治理”而言，强调数据指标并非只是当局治理对象的表征描述，要看到其背后是起源于社会个别的真实需要，必要治理主体加强治理效力，积极回应暗藏在数据背后的个别诉求，并且对数据进行关联性分析和主题性延展，加强当局“读懂社会”以及回应社会的能力。
（二）政务热线数据的双沉作用：提供治理资源与作为回应对象
当局治理数据起源是多样的，能够从天生基源和天生方式两个维度将其划分为四种类型（如图1所示），政务热线数据是一种由市民自动天生的特殊数据类型。从天生基源的角度来看，政务热线数据是典型的用户天生数据，相对于由行政采集、经过屡次数据转换、有报答滋扰风险的数据，用户天生数据的靠得住水平和分析价值越发值得器沉。而在用户天生数据中，政务热线数据还能够同被动天生的其他数据（通讯数据、电力数据等）相融合，这不仅能够使当局对市民的收入情况、居住情况、交通情况等生涯前提有越发全面的相识，更能够对民生问题及其产生的点位情况、离合情况、改观情况有更精准的把握；谄涮赜械氖萏氐，政务热线数据在敌灾数据治理中表演着不成取代的角色，具体来说重要体此刻其拥有为当局提供治理资源和作为回应对象的双沉作用。图1 当局治理数据类型划分
首先，提供治理资源，实现“用数据进行治理”。通过政务热线反映的诉求拥有主题性和指向性，大多集中于苍生的日常生涯和公共服务领域。并且这种民生诉求还体现出肯定的及身距离法规，即在空间序列上往往出现落发居、楼宇、幼区、社区、街路和跨街路的逐层扩散特点；在主题序列上通常体现为基础民生问题（供水、供电、供气、供温暖垃圾处置等）、根基民生问题（食品、治安、幼区物业治理和交通等）、发展民生问题（教育、就业、环保、购物等）以及优质民生问题（环境、文化、休嫌注健身、表出观光等）的陆续扩大（赵金旭、王宁、孟天广，2021）。居民拨打政务热线电话投诉仅仅是一整个政策循环的初步，民多诉求在这个循环傍边的每个环节城市留下其处置纪录，一方面，通过政务热线反映的诉求自身所拥有的社会属性，蕴含投诉产生的功夫和空间、投诉问题的具体指向及其类型、投诉者的感情表白和感情取向等；另一方面，政务热线服务要求保留其属地纪录及其后续派单处置纪录。因而，政务热线数据不仅可能反映出真实的社会问题产生的区域、人群、功夫散布，还可能成立起真实有效的责任链条，建构出“诉求输入—政策转化—政策输出—政策评价”的政策循环系统。其次，作为回应对象，实现“对数据进行治理”。政务热线属于苍生日常生涯中的非垂危求助蹊径，“遇难求助、有事即拨”是其根基特点，因而产生的有关数据是用户天生的，是以真实诉求为指向的（孟天广、黄种滨、张幼劲，2021）。已有的表白诉求蹊径均有其专业职能与使用门槛，其中警务热线、医疗救助热线、消防热线拥有针对公家垂危事项的专用领域；网络留言板对非网民群体设置了技术门槛；信访信箱等蹊径则拥有较高的使用成本。综合来看，“12345”热线电话整合了当局职能部门的诉求表白蹊径，针对公家基于日常生涯的非垂危事项，电话的宽泛遍及也最大限度地降低了其使用门槛。上述成分造就了其低成本、广覆盖、高包涵的根基个性，这也使得热线电话数据分歧于基于特定主题进行的抽样调查数据，克服了抽样误差问题，可能反映真实的民多诉求。
三、敌灾数据治理变迁：政务热线的发展过程与职能演进
（一）发展逻辑与过程
从1983年沈阳开明第一条市长热线之后，中国各重要城市相继开明政务热线，北京、上海、赤峰等城市将各类特色服务热线进行统一整合，打造出拥有广覆盖、低门槛、全盛开特点的“12345」佝务热线系统，目前推广领域已超过300个城市。从内涵发展逻辑启程，可将政务热线系统发展过程划分为三个阶段。一是离散式和平行化的发展，阐发为多条线路沟通、多个中心受理、措置单一事项。在此阶段，能够将政务热线理解为各层级、各部门在科层造通例化运作的基础上增长了一条受理业务的蹊径，其重要作用体现为政务热线的单一工具价值，在肯定水平上优化了处事流程、提升了服务效能（郑跃平、梁春鼎、黄思颖，2018）；但政务热线系统的构建与利用并未发展，基于数据共享的跨部门合作、赋权于社会从而形成协同治理等数字当局的潜在优势还只存在于领导性文件的设想之中。
二是集成式和总台化的发展，阐发为多条热线沟通、一个总台受理、措置多种事项，或者是一条热线沟通、一个总台受理、措置复合事项。以2011年工业和信息化部印发的《国度电子政务“十二五”发展规划》为标志，随着《推进大数据发展行动纲领》《国度信息化发展战术纲领》等沉要文件相继出台，不少处所当局也加快钻研造度设计，并陆续出台有关文件，形成了顶层设计与处所索求两相响应的局面。各城市在处事流程、查核尺度、部门协同、服务效能等方面出台了规范尺度，涌现出浙江“数字化转型”、广东“数字当局鼎新”、上海“一网通办”、北京“12345”热线等处所鼎新案例。同时各城市起头成立政务热线系统，尝试将以往散布于多个层级与部门的专线整合归并到一个平台和一个热线，成立起一整套基于数据流与业务流的工作分配和查核评定机造。
三是融通式和平台化的发展，阐发为多种渠路沟通、一个平台受理、措置综合事项。在2018年之后，北京、上海、昭通等政务热线先行城市起头索求政务热线系统的融通式发展和平台化建设，一方面政务热线数据流背后的部门协同效能得到进一步优化，通过设立专门的数字当局治理部门，实现资源集钟注人员集钟注技术集中，形成合力为其他部门提供统一的IT治理和服务（黄璜，2020）；另一方面，以政务热线为主题，手机端利用、微信幼法式等多种数据端接入到政务热线系统中，大数据、云推算、区块链等新技术也更宽泛地利用于数据的挖掘和决策辅助之中。数字当局的平台化建设是从流程范式向数据范式的顶层设计转变的内涵要求，也是解决传统电子政务建设固有问题的应对规划。
在政务热线的发展过程中，供给侧的三沉驱动阐扬了关键作用：首先，当局理想变动和工作沉点调整，即服务型当局理想的提出和近年来“放管服”鼎新的启动，当局的工作沉点从审查审批向自动提供当局服务的转移（黄璜，2020）；其次，通讯技术的发展，蕴含个人电话、公用电话以及移动电话的迅速遍及和互联网用户的剧增，使得拨打政务热线电话极其简捷方便；最后，服务形状的变迁，重要是提供政务热线服务的表包服务公司以越发专业化的方式染指服务流程，不再是由当局假造人员或临聘人员所提供的幼规模的政务热线服务。
（二）职能演进与趋向
在当局治理中，政务热线系统现实上承担了三沉职能角色：首先是“总枢纽”，政务热线承担着“上挂下联”的职责，既要接管市民个别化的诉求信息，又要向基层当局机构或行业部门派出工单，还要进行回访监督和绩效查核；其次是“总客服”，这蕴含造订和使用接听电话诉求的规范话术、措置诉求的尺度流程、诉求分类的尺度系统以及汗青存留等；最后是“总照拂”，即通过自己的汇报系统和受命执行的方式向党政辅导机关提供热线诉求所出现的风险指向或治理难点，向上级当局提供必要的决策辅助。未来，政务热线的三大根基职能还会有更多甚至更快的迭代发展。首先，以热线为基干的扩大型发展。例如，很多城市依附政务热线开发了“多入口”，如政务APP的有关投诉入口、互联网论坛、融媒体留言板等等，统一接管和处置“多渠路”或复合渠路的诉求，蕴含来信来访信息、短信信息、110电话转发的非垂危求助信息以及基层人大、政协等交转的诉求信息。
其次，以热线为基准的尺度化操作。例如，很多城市的政务热线已经起头提供更多类型的政务服务，除诉求表白和投诉举报以表还蕴含了公家政务备询、政策备询和律例备询等，甚至蕴含特殊时期或极端情境下的生理安抚和过问工作；更沉要的是，政务热线以“人际互换”为主的互换方式及其尺度化操作，将会为“人机互换”筹备必要的知识基础、实操经验和尺度法式，从而在更大领域内改善市民与当局之间的沟通情况。
最后，以热线为基线的数据分析。政务热线的主题要旨是偏差民生和切近民多，其所提供的基础性数据分析要比其他分析越发聚焦和精准，因而以热线为基线，融入更多的其他数据源的数据，会使政务热线数据分析的决策辅助职能有进一步的提升和发展。
总体而言，总客服和总枢纽的问题相对容易解决，或者是已经有成功的典型可供进建效仿，或者是有系统的解决规划可供贯彻落实；但“总照拂”的问题还存在着较多的难题和阻碍，因而更值得关注和钻研。
四、政务热线数据的技术赋能：用数据进行科学治理
政务热线数据推进当局治理效力的机造重要体现为以数感知、依数治理和循数决策。具体而言，其数据根基职能在于对社会诉求的整体刻画和深度把握，在此基础上既能够将当局回应诉求全过程产生的治理数据作为当局内部治理的指标，也能够通过关联分析和政策分析，就特定治理议题向当局提供政策评估参照和决策辅助信息。（一）以数感知：真实出现民多诉求
政务热线数据是直接起源于民多日常生涯的诉求数据，与结构化的信息分歧，其是一种未经过加工的原始资源，往往处于孤立和分散的状态，拥有半结构化和非结构化的特点，基于此的数据治理则更为微观和细化，这就首先体现为其“以数感知”的职能；谌认叩缁笆荽χ盟逑值氖葜卫沓鱿殖觥笆荽┩浮薄笆笨沾┧蟆薄翱帕Ｋ醴拧钡牟⑿刑氐悖咸旃恪⒒浦直酢⒄庞拙，2021）。其中，数据穿透是指经由热线电话数据能够实现从城市总体层面直达基层的民情理解和把握以及相应的基层当局工作绩效调查；时空穿越是指热线电话数据能够用来进行纵向功夫节点的比力和横向空间地域的比力，从而发现社会治理问题的产生、发展和变动的根基法规，并进行民情预测；颗粒缩放是指基于热线电话数据能够通过对特定区域单元进行拉伸“放大”以及超过区域单元进行概况“缩微”的方式，越发精密和精准地钻研社会治理问题的集聚和分散状态。
图2 政务热线数据的治理职能
基于政务热线数据的民多诉求感知蕴含四大类型：一是“动态度感知”，指通过政务热线数据能够相识特定行政辖区内当日、当周、当月和当季的市民诉求变动和特按时段内的动态变动以及典型案例或极端案例；二是“深刻度感知”，指通过政务热线数据还能够针对特定民生问题相识其越发精密化、类型化的改观趋向；三是“大尺度感知”，指政务热线数据还能够实现更大领域内的汗青数据的比力和分析，通过环比、同比数据分析相识其更多的发展趋向和改观情景；四是“关联度感知”，指将政务热线数据与其他多源异构数据进行比对，这些多源异构数据可能与天然灾害、报答失误、应急治理法规甚至政策叠加效应等相联结，通过数据分析对比，能够提炼和概括出某些法规性偏差或预警信息。本文以为，通过政务热线数据对民多诉求的感知体现出“点—线—面—体”的系统性，即能够从问题点位过渡到线性关联感知，再发展到面板规模的感知和整体感知的分析，通过这样的发展可能对特定行政区划内的民生难题不仅有点状的个别感知，并且有更全面、更系统的理解。
（二）依数治理：精准执行治理政策
数据驱动治理的关键在于数据流与业务流相融合，即数据的产生与堆集可能嵌入寂仔的组织结构之中，这就必要从数据治理和组织刷新两方面进行适配性鼎新。所谓的“依数治理”是从数据与组织适配性调试的角度来说，即政务数据的分析与利用适应于当前行政体造的根基特点，数据分析了局组成驱动当局治理的动力起源，通过数据治理突破科层造度的内涵局限，从而实现当局治理水平的提升。首先，治理问题的层级分化与聚焦。凭据当局治理理论和当局回应性理论，能够将当局治理的特点和属性做出层级性的分辨，即国度治理、省域治理、市域治理、区县治理以及基层治理，其属性特点大体能够分为战术型、枢纽型、回应型和措置型，分歧的治理类型所使用的治理工具、职能和资源也有所分歧。这种分歧层级确当局治理及其属性特点同样造约和规范着政务热线数据的感知属性和分析侧沉，寂仔共通的感知出现和分析了局，又有相异的感知聚焦和分析沉点，其最根基的特点是向下穿透两级。具体来说，对于省级当局而言，政务热线数据分析必要穿透下属地级市和县（区），突显区块和板块的问题；市级当局层面，则要穿透县（区）和乡镇（街路），突显团组和组块的问题，例如北京市的300多个街路（乡镇），能够凭据政务热线数据中投诉率、解决率和中意率等情况而做出标识；乡镇（街路）层面，则要穿透幼区和楼宇，突显问题产生的点位。
其次，治理问题的部门归责与协同。政务热线数据不仅仅是民多的诉求，也是当局必要解决的问题，这就要求当局成立起可能急剧回应诉求的治理机造。但科层造的诸种内涵限度使得科层治理机造存在治理短板，造度惯性和造度刚性可能导致反映痴钝和治理失灵（王浦劬、汤彬，2019；过勇、贺海峰，2021）。而政务热线数据的引入，有利于当局从两个维度克服科层治理机造的短处：其一，在政务热线系统中，民多诉求作为一项项工作单被依照属地和职能双沉尺度精准分配到具体的执行人，成立起一个清澈的权责链条；其二，在不扭转寂仔权势结构的基础上，赋予属地部门“事项召集权”（孙柏瑛、张继颖，2019），提升行政效能。该造度设计有利于克服寂仔的“条块”矛盾，出格是一些复杂事项超出作为“块块”的属地部门的权柄领域，必要“条条”职能部门共同的情况。
最后，治理数据的体造嵌入与驱动。政务热线数据嵌入科层体造的切入点在于其提供了拥有民生导向的政绩查核指标。一方面，党的十八大以来，国度高度器沉民生保险工作，保险和改善民生被摆在越发凸起的地位，政务热线数据中的民生导向指标在肯定水平上形塑了处所当局的行为偏好；另一方面，政务热线数据可能进行集中于特按功夫段的投诉问题排序，投诉产生属地排名和投诉指向部门排行。政务热线数据的处置了局和评估了局还涉及相识决率和中意率的属地和部门分列，其拥有可丈量、可观察、可比力的特点（周黎安，2007），并能与压力型体造特点相匹配，因而其组成了当前处所当局行动的造度约束和动力起源。
（三） 循数决策：科学配置治理资源
基于真实的民生数据，当局进行科学化决策体现为三个方向：一是问题导向的数据挖掘，指凭据民多通过政务热线反映的问题对数据发展深度解读，强调凭据民多的问题逻辑进行新的归类处置，并在归类处置的基础上提出跨属地和跨部门的综合治理方向。这既蕴含涉及多个乡镇（街路）的地域组合型综合治理，也蕴含涉及多部门协同工作的问题领域如民生问题、物业问题等。二是多维判断的主题深入，指凭据政务热线所提醒的线索发展进一步的数据分析工作，并试图从中得到沉要的治理提醒和政策启发。好比，对投诉者数据的深刻挖掘，能够得到投诉者的特点素描，蕴含私利敏感者、公益热心人、感情发泄者，也可思考到寡言张望者的存在并尝试从其他信息源解读其需要；还有，对投诉问题的深刻分析，能够发现更精准的难点堵点地点。例如，北京市生态环境部门凭据街路（乡镇）空气质量排名情况，有意拔取排名靠后的 10 个街路（乡镇）进杏装点穴式”专项查抄行动，发现了疑难问题的“点位”地点。三是逻辑延长的决策关联，指在数据分析中引入政治学、行政学和公共治理学的理论知识和最新发现，结合政务热线数据进行分析和判断，从而对功夫序列的治理问题能够进行预测研判，对；侍饨性ぞ嗖，对问题序列的深层涵义能够进行探求钻研。五、政务热线数据的技术赋权：对数据进行回应治理
政务热线数据是当局治理的数据资源，更是当局必要实时有效回应的民多诉求。随着一系列回应造度的成立和执行，如网络问政平台、市民热线等渠路的形成，当局对公家需要的精准定位、实时应对，以及基于社会数据进行决策辅助成为大势所趋（孟天广，2021）。例如，北京市12345政务服务便民热线共同以“街乡吹哨，部门报到”的基层治理机造调整，以数据流买通体造内表、层级之间、条块之间的信息壁垒，实现信息采集、汇集和灵通的高效性，克服科层造信息不畅。同时，通过适度调整街路处事处的治理权限与查核机造，提升响应速度和处事效能；通过对“吹哨者”“吹哨内容”和“听哨者”三个端点的扩容与赋权，实现需要—解决—反馈治理循环中的有效社会带头和体造激励（江文路、张幼劲，2021），从而实现以公家诉求驱动当局治理的指标。具体来说，政务热线数据的技术赋权得以贯彻重要通过以下四个方面的蹊径。首先，美满治理结构，形成“上级当局—基层当局—社会”的治理系统。分歧于其他当局回应公家的方式，在“接诉即办”的鼎新布景下，基于政务热线确当局回应体现出四项怪异且沉要的特点，蕴含即时性、便捷性、亲和性和有效性（孟天广、黄种滨、张幼劲，2021），它不仅仅是一种信息技术，更引发了治理结构的调整，形成了“上级当局—基层当局—社会”的三元互动。其中，上级当局表演治理者的角色，设定政务热线的响应率、解决率和中意率为激励机造；公家作为信息供给者、服务消费者和表部监督者（冯川，2021）；基层敌灾是在上级当拘泥督的前提下对民多诉求进行回应。这种治理结构的调整在肯定水平上赋予了公家扭转当局议程设置的权势，通过技术与治理之间天堑的弥合，缩减了基于权势理性的国度偏好与基于日常生涯的公家偏好之间的张力。对政务热线数据的分析发现，真正依附政务热线以及其所提供的根基公共服务的重要是低收入群体，在这个意思上来讲，政务热线无疑拥有普惠性质。
其次，优化治理流程，公家诉求与评价嵌入治理全过程。我国的行政体造优势在于可能将体现国度意志的宏观战术与体现当局官员幼我意志的微观战术相结合，既可能对干部行为组成造度约束，也可能对其施加足够的造度激励。这种体造的结构性特点体现为横向的政治提升锦标赛造杜纂纵向的行政发包体造相结合，而压力型体造可能实现指标治理有效性的关键在于经济发展的国度意志转化为可丈量、可比力的查核指标，形塑了处所当局的行为偏好，引发了官员的能动性（周黎安，2018）。进入新时期，国度战术越发凸起民生导向，这也就意味着国度意志转化为当局官员幼我意志的衔接指标也要相应变动，但社会治理的衡量难度弘远于经济发展，设置怎么的指标来实现有效的激励和有效的治理是关键。北京市的“12345」佝务服务便民热线从两个方面有效回应了这个难题：一是“12345”直接起源于民多的日常生涯场景，直接回应民多的民生诉求；二是作为衡量治理绩效指标的“响应率”“解决率”“中意率”，将复杂的、难以量化的社会治理绩效全面出现出来。
基于政务热线数据的“响应率”“解决率”“中意率”的描述性统计了局，未来的政务热线系统还有更进一步的鼎新空间。“响应率”“解决率”“中意率”三项根基描述性指标别离指向根基指标、客观评价指标和主观评价指标，其中，响应率已经组成了当局日常运行的通例工作，解决率体现了处所当局的客观治理能力，而中意率则体现了本地民多对治理绩效的主观评价。将这三项指标结合进行分析则又会带来更深刻的理解与认知。例如，结合投诉率与中意率进行分析（如图3所示），能够对治理功效进行类型划分，大体上能够将归类为亮点、难点、堵点和拐点，并能够进一步分为“大治大愈”“幼治幼愈”“久治难愈”“大治初愈”的分歧情景。通过对政务热线数据的比对分析，能够发现哪些治理的难题得到初步缓解、哪些难题得到底子旋转，还有哪些难题依然没有得到解决。
图3 政务热线数据“中意率”与“投诉率”的治理功效评价图
再次，改善服务方式，关注民情与回应民气并沉。政务热线数据分析出格强调民感情知和民气感知，出格是通过综合数据的处置来发现问题和感知问题。民感情知是指苍生面对的危难事和难题事；民气感知是指造成舆情事务的苍生的揪苦衷和烦苦衷。其中所蕴含的逻辑职能拥有零散信息的整合、低弱信息的放大、荫蔽信息的提醒和噪声信息的过滤等。在这方面，政务热线数据的优势在于其超过了传感数据、遥感数据和监控数据，为城市治理提供了拥有温度的数据。结合解决率和中意率进行分析，可能找到客观治理绩效与主观治理评价之间的差距。凭据有关数据显示，2018年北京视装12345”数据反映出中意率高于解决率，也就是说存在超过10%的诉求事项并未得到客观上的解决，但是依然获得了人民主观上的中意评价。这类诉求事项多是公共基础设施、交通规划等必要多部门合作并进行长功夫的政策实际的事项，这显然超出了政务热线查查对于响应时限的要求和划定。但这类诉求事项依然可能获得人民的中意评价，注明人民的中意评价凭据是多样的，如对其进行耐心的政策解说、采取亲民规范的沟通方式让其感知当部门门的器沉等都可能提升其主观中意度。
换言之，当局在回应公家诉求的过程中不仅要秉持着问题导向，也须关注公家的主观感触。公家中意能够分为 “公共品物态转化型中意”和“个别认知转化型中意”两种类型（冯川，2021）。后一种中意是提高公家获得赣注提升社会和谐水平、化解社会矛盾的关键。一方面，对于接受派单的基层当局来说，一些诉求由于超出了其权限、落实周期较长等，很难在客观上得到迅速解决；另一方面，通过对政务热线数据分析发现，诉求人能够从“诉求指标”与“诉求动因”两个维度将其分为“公益热心型”“临时张望型”“私利敏感型”“感情发泄型”，这就必要当局针对分歧的诉求人类型使用分歧的回应战术，通过加强政策宣传、造度释疑、感情沟通、价值疏导等方式促使诉求人转变观点和认知，同时在回应的过程中加强用语的规范性、表白的亲和性。
最后，突破被动回应，预判治理与自动施策两全。从治理过程来看，政务热线系统的运作是当局对民多诉求的被动回应，而政务数据的堆集给当局进行“未诉先办”的自动施策与预判治理提供了可能性。从北京市的“未诉先办”鼎新来看，重要有两种重要大局：一是当局针对民多密集反映的问题，以问题为导向进行沉点观察、摸排，从而找出问题产生的底子原因，追求对问题的彻底解决，削减因统一问题造成的沉复投诉；二是加强风险意识，延长当局治理触角，对可能存在的问题隐患进行排查，实时进行防备和化解。实际中，基层当局与社区组织阐扬其能动性，形成了一系列正式与非正式的行动战术，例如凭据政务数据分析得出的沉点问题，铺排社区协管员沉点巡逻排查；凭据政务数据分析得出的问题的季节性法规，铺排有关职能部门提前防备；成立起渗入性和延展性更强的“楼门长—居民幼组—社区”的社区行动框架，实现社区内部居民诉求解决幼循环。
六、总结与会商
数据治理是推动国度治理系统和治理能力现代化建设的沉要伎俩，当局出产和存储的数据越发受到器沉。作为当局感知社情民气的“传感器”和当部门门间的协同枢纽，政务热线占有实时、正确、海量的公家征询和诉求数据，有着强烈的数据治理需要，也面对着宽泛的问题和挑战，拥有较强的代表性和典型性，是钻研当部门门数据治理近况与问题的一个沉要载体（郑跃平等，2020）。政务热线数据是敌灾数据治理傍边较为特殊的数据类型，是公家自动天生且拥有社会基础和民生偏差的数据，是当局进行科学治理的数据资源，数据背后的公家诉求又是当局必要回应的治理对象。分歧于寂仔钻研着眼于政务热线系统宏观作用的理论分析，抑或着眼于其微观作用的行为主义钻研，本文以政务热线数据的性质、特点与职能为切入点，将其界定为必要当局积极回应的全新治理对象和可以为当局提供治理效力的全新治理资源，进而从两个维度系统论说了数据治理推进当局治理的两个机造：技术赋权——基于政务热线数据的治理结构的美满；技术赋能——基于政务热线数据的治理过程的优化。无论从国度战术设定还是理论钻研的预期走历来看，持续深入数据身分在治理中的关键作用显得越发沉要，目前实际与理论还有很大的发展空间，基于此，本文提出三个方面的政策建议：首先，深刻挖掘数据价值，持续开释数据原力。敌灾数据治理不仅关注当局自身数据，越发关注与治理过程有关的数据；不仅关注敌灾数据的治理效能，还要关注敌灾数据的治理效益（黄璜，2018）；不仅关注若何对数据进行治理，还要关注若何用数据进行治理。这就要求当局在挖掘数据价值方面做好三项工作：其一，加强数据出产与治理，既要对当局把握的社会和公共服务数据进行治理和分析，还要器沉当局与市场、社会互动而产生的大量民情民气数据；其二，细化数据出产和分析环节，对当局治理过程和环节进行分化，确保全过程、全领域和全身分的数据出产和治理；其三，推进政务热线数据与其他治理身分的联动性，将其与人丁、经济、地皮、环境等多领域、多类型、多起源的数据结合起来分析，提升敌灾数据分析能力与水平，持续开释数据原力。
其次，对峙创新数据治理，精密调试治理造度。在政务热线数据驱动敌灾数据治理的现代化过程中，既必要钻研政务热线数据自身的数据个性，又必要钻研数据合用于当局治理的造度性调整，唯有如此能力真正阐扬政务热线数据的价值，不休缩幼技术与治理之间的天堑，实现当局治理转型与提升。从政治学理论来说，这现实上是以数据治理推动当局治理。政务热线数据的利用有助于突破从前的部门壁垒、信息孤岛和数据烟囱，预防层级汇报的误差、实地调查的高成本。然而要真正实现精密化的治理、科学化的治理，还必要凭据政务热线数据个性与职能做出针对性的造度调试。一方面，进一步设置精密化的政务热线指标系统，预防“一刀怯妆的指标查核造度，解除造度激励超过基层当局承载限度景象，让政务热线指标背后的民多诉求与评价成为当局体造持续运行的首要动力；另一方面，贯彻落实全过程人民民主，以政务热线系统的良性运行丰硕全过程人民民主内涵，优化政务热线系统业务流程，增长民多参加社会治理的机遇，提升基层社会带头水平，不仅让民多成为信息提供者、服务消费者、表部监督者，还要让其成为治理参加者和问题解决者，以提升社会参加活力和行动力。
最后，乘势打造数字当局，不休提升治理水平。政务热线数据驱动的技术赋权与技术赋能是当局治理由电子政务阶段转型为数字当局阶段的沉要标志，以文件数据化、办公电子化、服务方便化为特点的电子政务拥有典型的技术化特点，而以数据系统化、决策科学化、施策精准化为特点的数字当局则更具系统性和理想化特点，是全新治理理想和治理技术综合作用的了局。在打造数字当局的过程中，必要当局转型为国度治理的协调者，引领构建当局—市场—社会多元治理格局，在解决当局内部数据整合问题之后，加强当局与市场、社会之间的数据共享。在此基础上，进一步提升基于数据的治理效力，实现以数感知社会，出格是提升国度应对和处置社会；吞烊辉趾Φ韧环⑹挛竦姆从乘俣群陀Χ孕；实现依数治理，充分阐扬数据衔接民多诉求与当驹飓好的作用，推进数据和业务、线上与线下的融合协同；实现循数决策，凭据真实的数据和科学的分析来配置资源，改善当局提供公共服务的水平、质量与效益，加强对敌灾施政决策的评估与监督。
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Promoting Government Governance through Data Governance: "Technology Energization" and "Technology Empowerment" Driven by Government Affairs Hotline Data
ZHANG Xiaojin CHEN Bo
Abstract：The application of government affairs hotline system is an important approach of government data governance.Analyzing and using government affairs hotline data is the key to the realization of "technology energization" and "technology empowerment".Based on the definition of the concept, basic characteristics,attributes and functions of government affairs hotline data, this paper systematically discusses the mechanism of data governance promoting government governance.This paper argues that the government affairs hotline data is generated by the public's active participation, which is not only a new data source for the government to "governing with data", but also a new responding target of "governing the data".The government has embedded digital technology into the bureaucracy to promote the reconstruction of governance structures and business processes.Through the "data-based" perception, governance and decision-making, the government has had high efficiency in responding to public demands and been able to provide effective incentives for the bureaucracy and the scientific allocation of public resources, so as to realize the technology energization of scientific governance by government affairs hotline data.Taking the response rate, resolution rate and satisfaction rate of government affairs hotline data as indicators, the government has established a governance system of "high-level government–grassroots-level government–society", integrating public demands and evaluation into the whole process of governance, in order to realize the technology empowerment of the government responding to governance by government affairs hotline data.
Keywords: Data governance, Government affairs hotline data, Technology energization, Technology empowerment
【作 者】张幼劲：清华大学政治学系教授、博士生导师；陈波：北京表国语大学国际关系学院政治学系讲师、硕士生导师。
?基金项目：北京市社科基金青年项目“首都职能定位与户籍造度鼎新钻延妆（项目编号：19ZGC012）；国度社会科学基金社科学术社团主题学术活动赞助项目“智慧社区建设与社区服务智慧化钻延妆（项目编号：21STA043）。
起源： 中国社会治理钻研会微信公家号
